精准扶贫作为我国全面建成小康社会的重要决策部署，是减少贫困县数量、降低贫困发生率和减少贫困人口的重要政策保障，实施精准扶贫离不开财政专项扶贫资金的支持，因此如何在实施扶贫政策的过程中确保财政扶贫资金的绩效成为一个值得探讨的问题。本文结合鄂尔多斯市财政扶贫资金绩效管理的实践及适用的相关理论，探讨财政专项扶贫资金绩效管理存在的问题及主要影响因素，并在此基础上提出有效提升财政专项扶贫资金绩效的对策建议，旨在为改善鄂尔多斯市财政扶贫资金绩效，实现脱贫目标提供有益参考。一、财政专项扶贫资金及其绩效概述根据《鄂尔多斯市财政专项扶贫资金管理办法》，全市财政专项扶贫资金是指中央、自治区下达我市财政专项扶贫资金和市、旗（区）财政通过一般公共预算安排，主要用于精准脱贫的资金，包括产业扶贫、健康扶贫、易地搬迁、金融扶贫、就业扶贫、生态扶贫、电商扶贫、贫困地区少数民族发展等。财政专项扶贫资金绩效评价是指对财政专项扶贫资金的使用管理过程及其效果进行综合性考核与评价，旨在突出脱贫成效，强化监督管理，保证财政专项扶贫资金管理使用的安全性、规范性和有效性，评价内容包括资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效等方面的情况。二、鄂尔多斯市财政专项扶贫资金运作现状（一）资金投入情况。2018-2020年度全市共投入财政专项扶贫资金195232.81万元，从投入分配情况来看，款项中主要有少数民族发展、产业就业扶持、饮水安全、易地搬迁、成效奖励、国有贫困林场扶贫、金融扶贫等资金。（二）管理执行流程。1.资金预算编制管理。根据国家对扶贫资金管理方面的规定，市级政府相关部门及责任单位开展年度部门、单位预算编制的时候，要科学的测算扶贫项目的资金需求，并设定专门的绩效目标。如果项目没有根据要求确定绩效目标，就不予纳入项目库，不可申请相关预算。旗区各主体部门依照各自职责，对扶贫项目的资金预算进行编制，并向上级进行申报，市财政部门协同其他有关部门进行评估及汇编，提报中央及自治区财政厅，符合条件，实现获批，向下分配扶贫资金。2.领导机制及运作流程。（1）确立领导小组。市精准脱贫攻坚领导小组统筹组织开展资金管理等脱贫攻坚相关工作，鄂尔多斯市扶贫开发办公室负总责，财政、发改、水利、农牧、医保、民委等作为专项推进小组成员单位负责资金的拨付和使用。领导小组定期召开工作推进会议，就扶贫资金的拨付使用工作进行部署安排，定责任、定任务、定节点。（2）建立台账，上下联动。各级财政专项扶贫资金的使用管理部门建立工作台账，落实工作职责的同时，进行实时督查巡查，同时建立动态督导跟进、定期报告等工作机制，扶贫项目细化到村、到组，具体到责任人，上报进展情况，上下联动推进扶贫项目进展。（3）资金申请与下达。针对上级资金，扶贫、农牧、水利等资金使用部门要根据上级指标文件要求，提出分配意见，经政府分管领导、单位负责人、财政部门相关负责人签批后下拨至旗区或部门。本级资金则按照年度预算安排，由资金使用部门提前规划，提出资金分配方案，经财政部门审核，政府分管领导签批后下达。（三）绩效管理实践。1.强化制度建设。2018年以来先后联合市直相关部门制定建立、修订完善《鄂尔多斯市扶贫项目资金绩效管理实施细则（试行）》、《鄂尔多斯市财政专项扶贫资金管理实施办法》等规范性文件，为资金使用管理提供政策依据。2.明确压实资金使用主体责任。通过联合扶贫部门召开全市财政扶贫资金绩效管理业务培训会，印发政策性学习文件、开展线上线下绩效评价实例讲解课程等方式，提高财政业务工作人员政策业务水平，加强对行业部门和单位工作的指导。按照“谁使用资金，谁负责绩效管理”的原则，压实相关主管部门、扶贫资金使用部门和单位绩效管理主体责任，实现对扶贫项目资金相关预算的编制、执行、决算实施全过程绩效管理。3.强化公示公告工作。按照《关于印发〈内蒙古自治区扶贫资金项目公告公示实施办法（修订）〉的通知》（内扶办〔2018〕75号）要求，在局门户网站对相关政策、资金分配结果等进行公示，并督促旗区财政部门落实公告公示工作，保证透明化和阳光化。4.强化财政部财政扶贫资金动态监控系统使用。一是科学设置目标。按照“花钱必问效，无效必问责”原则，资金使用部门依据扶贫项目资金绩效模板，科学合理设置扶贫项目绩效目标，提高扶贫项目绩效准确性。二是动态监控录入。通过接口模块和服务器端，全部实现监控系统与国库集中支付平台支付数据关联，实现对财政扶贫资金分配、下达、使用和绩效评价等进行全流程监控，对分配下达进度缓慢、项目绩效信息填报不准确等问题及时督促，保证工作落实到位。5.强化绩效自评。督促旗区将本地区扶贫项目全部纳入绩效目标管理范围，同时对扶贫项目绩效目标开展自评，全市涉及扶贫资金的8个旗区全部参与扶贫资金绩效目标管理工作，实现了绩效目标管理全覆盖。在此基础上，市财政局委托第三方机构对自评结果进行抽查，保证数量覆盖面不低于10%，财政部门根据第三方抽查情况报告，对涉及问题提出整改要求，并督促相关部门落实主体责任，限期落实整改。6.强化重点项目绩效评价工作。聘请第三方评价机构通过查阅资料、分类抽样、现场勘验、走访调查等方式赴各旗区针对中央、自治区、市、旗四级财政专项扶贫资金使用情况进行总体评价，并形成详细评价报告，以实现突出脱贫成效，强化监督管理，保证资金管理使用的安全性、规范性和有效性的目标。7.强化资金使用督导。同行业主管部门、审计部门对各旗区绩效自评工作开展、重点项目绩效评价反馈问题整改情况等进行进一步抽查，并督促整改，防止扶贫资金挤占挪用、闲置沉淀、损失浪费、低效无效等情况发生。三、鄂尔多斯市2019年度绩效评价反馈问题分析（一）年度项目计划工作不到位。根据对各旗区年度项目计划的核查发现，仍存在未制定年度项目计划，年度项目计划制定不及时，未将四级财政资金全部纳入年度项目计划等问题，由此也导致资金投入参考不准确。（二）资金拨付进度缓慢，分解下达到项目实施部门和乡镇不及时。以2019年为例，全市经8个旗区保证于30日内分解下达至项目实施部门和乡镇的资金平均拨付及时率为75.14%。（三）扶贫资金项目公告公示落实不到位。全市各部门、旗区普遍较注重扶贫项目信息公开和公告公示工作，基本实现了资金全公开。但在公告公示内容方面还存在不到位情况，如：缺少12317监督举报电话，年度扶贫资金项目计划、完成情况公告不规范，脱贫攻坚项目库公示公告不规范、嘎查村级公告公示落实不到位等。（四）部分地区存在结余结转资金。由于旗区存在项目应开工未开工、应完工未完工、应实施未实施情况，导致年底资金结转结余率较高，部分旗区结转率超出8%。（五）项目库建设未达到要求。一方面是部分项目库编报程序不规范，存在未严格按照“村申报、乡审核、县审定”的程序编制脱贫攻坚项目库，缺少申报、审核公告公示相关材料等问题；另外一方面部分旗区存在已实施的项目未从项目库中提取或项目先实施后入库现象。（六）扶贫项目绩效管理未达到要求。一是绩效目标设定质量不高，部分项目存在绩效目标表内容不全、质量不高以及项目主管、实施单位与扶贫资金动态监控平台绩效目标表不一致的问题。二是未开展项目绩效监控工作，按照《扶贫项目资金绩效管理办法》（国办发〔2018〕35号）要求，市县级有关部门应该建立扶贫项目资金绩效目标执行监控机制，组织资金使用单位定期与预算和绩效目标执行情况进行跟踪分析，并向本级财政和扶贫部门报送绩效目标执行监控结果。但在评价过程中发现，资金使用部门和部分旗区对过程监控工作意识不强，无法在项目执行过程中及时发现与绩效目标的偏离程度。三是绩效自评工作未达到要求，存在自评指标设置不全面、目标与项目实施实际情况不一致问题。（七）资金使用效益不高。该项问题在全国范围内普遍存在，由于扶贫项目脱贫成效不明显、管理不规范、投向不精准、进度滞后，导致扶贫资金使用效益受影响。四、优化资金绩效的对策建议（一）做好项目资金规划工作。一是进一步完善年度项目计划。各旗区、部门要根据本地脱贫攻坚实际，以脱贫攻坚项目库为基础，提前谋划确定下一年度重点扶贫任务和项目，制定年度项目计划，将任务和资金细化到部门或单位，还要明确计划内容包括项目名称、项目类别、数量、实际地点、建设任务、补助标准、资金来源及规模、实施期限、实施单位及责任人和绩效目标、带贫减贫机制、检品目标等，资金投入要区分中央、自治区、市、旗四级投入规模，并与上年年底前逐级上报各项目主管部门备案。二是加强扶贫资金规划执行管理，落实部门责任。专项扶贫的财政资金针对扶贫工作应有一定的间接拉动和协调引导的功能，地方政府主管部门在进行预算编制的工作中，要坚持精准选择、充分论证、科学评估的严谨工作流程，在此基础上，根据当地脱贫的规划和实施条件，针对性的确定扶贫项目，列入扶贫项目库，并执行动态化管理方式。入库项目应该确保符合贫困地区发展的实际情况，符合绝大多数贫困人口意愿，从迫切解决的问题入手，最大限度地发挥人民群众的积极性、主动性，以脱贫和增加收益作为扶贫项目规划和执行的核心指导，发展增收产业，改善增收产业，改善贫困地区的生产生活条件，明确重点精准脱贫工作的责任目标。在此基础上，严格执行脱贫项目申请上报、组织实施、具体执行等工作程序。根据扶贫规划，建设项目库，统筹安排规划扶贫资金的应用，将任务和资金分解落实到各个扶贫部门中。（二）强化资金拨付与使用管理。一是加快资金拨付进度，严格执行财政扶贫预算下达时限。各旗区财政部门接到专项转移支付后，应当及时分解下达资金。资金使用主管部门要根据上级有关部门分配时提出的要求，明确具体金额或项目，并主动与同级财政部门对接，提出资金分配方案。财政部门按规定时限30日内将资金分解下达到乡镇和项目实施单位，同时将资金分配结果及时报送上级政府财政部门备案。旗区也要根据自身，出台或修订相关办法对各级财政专项扶贫资金下达时间以及各部门职责分类予以明确。严格执行扶贫资金拨付要求，扶贫项目资金按照建设工程相关管理办法和国库集中支付有关规定，按项目分进度拨款，进行竣工验收、竣工决算审计后，除预留质保金外，全部拨付资金，不得拖欠项目工程款，进一步简化扶贫工程项目审批流程，制定完善相关办法，简化审批手续。二是及时清理闲置资金。建议旗区对闲置的各级各类扶贫资金，逐一分类列出清，提出分类处理措施，切实解决扶贫资金宝贵资源闲置浪费的问题。对扶贫资金进行全面清查，加大对闲置扶贫资金的整改力度，并建立问题台账，按照整改时限和要求抓好整改落实。扶贫项目资金按照建设工程相关管理办法和国库集中支付有关规定，按项目、分进度拨款，进行竣工验收、竣工决算审计后，除预留的质量保证金外，全部付资金，不得拖欠项目工程款，进一步简化扶贫工程项目审批流程，完善相关办法，简化审批手续。三是依据财政部全国扶贫动态监控系统进一步完善对扶贫资金实施动态监控。针对资金滞留、闲置以及超时限分配问题建立扶贫资金动态监控机制，形成所有用于脱贫攻坚的资金总台账，并依托国库信息系统及其他技术手段开展动态监控，实时了解各地区、各部门的各类资金安排拨付和支付情况，及时发现资金使用管理中存在的问题。同时督促各地区、各部门做好资金分配工作，确保资金加速流向扶贫领域，全面提升扶贫资金管理水平。（三）绩效评价工作的优化。一是强化绩效目标管理。绩效目标的设定是开展绩效管理工作的前提和基础，要将绩效目标管理与项目库建设“相结合”。相关部门在申请项目、编制预算时，要按照规定和需求设定扶贫项目资金绩效目标，未按照要求设定绩效目标的项目，原则上不得纳入扶贫项目库，不得申请相关预算。绩效目标不仅要包括产出数量、质量、时效、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。市旗两级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，并及时录入扶贫资金动态监控系统。二是建立事前绩效评估机制。针对部分地区重大项目立项不充分、决策不合理的问题，建议相关部门对重大项目立项开展事前绩效评估工作，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、等资合规性、风险可控性等，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，评估结果作为项目审批的必备要件。三是做好绩效运行监控。各单位要依据申请预算和绩效目标申报表对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，确保绩效目标如期保质保量实现。财政部门依据扶贫资金动态监控系统建立项目绩效跟踪机制，对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款，督促及时整改落实。四是开展自评和绩效评价。通过自评和外部评价相结合的方式开展绩效评价，年度预算执行终了，组织资金使用单位开展绩效自评，填报绩效目标完成情况，对未完成目标的分析原因并提出下一步改进措施。各实施单位要将绩效自评结果及时报送财政和扶贫部门，财政部门对上报自评结果进行抽查，对扶贫重点项目和重点区域资金使用情况组织开展绩效评价，必要时可以委托第三方进行评价。五是公开及应用。有关单位应当将绩效目标、绩效自评结果及时予以公开，财政部门将绩效评价结果编入本级决算并依法予以公开。财政部门要强化绩效激励约束，将绩效评价结果作为以后年度财政资金分配的重要依据，对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进。六是加强责任约束机制。扶贫项目资金绩效管理工作，按照“谁支出、谁填报、谁负责”的原则，将主体责任落实到资金具体使用的部门和单位，由其负责填报绩效目标和开展自评工作。财政部门要会同扶贫部门加强绩效目标审核及对重点项目开展绩效评价。项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人建立绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。七是强化绩效管理意识。建议各级各部门树立绩效管理理念，开展绩效管理相关培训工作，将绩效管理融入日常工作中，掌握绩效管理工作的具体要求，在平时做好绩效评价的各项准备工作，保障年底绩效评价工作的顺利开展。